以钉钉子精神推进农业面源污染防治

       农业面源污染防治是我国第十四个五年规划和2035年远景目标中的重要组成部分，加强农业面源污染防治是实现农业绿色发展、确保粮食安全的有效途径与根本措施，是实施乡村振兴战略、改善农业农村生态环境的重要工作内容。

       为认真贯彻习近平总书记重要指示批示精神，贯彻落实党中央国务院部署要求，加大农业面源污染治理力度，切实履行监督指导农业面源污染治理职责，近日生态环境部与农业农村部联合印发了《农业面源污染治理与监督指导实施方案（试行）》。这一方案的及时出台，不仅明确了下一阶段农业面源污染治理的工作目标和主要任务，也对如何开展监督指导工作做出具体部署安排。

      农业面源污染是当前生态环境保护工作的突出难点。随着农业的快速发展，农业面源污染日益演变成为一个共性问题。“十三五”以来，随着化肥农药使用零增长行动、农业农村污染治理攻坚战的实施，农业面源污染防治工作取得积极进展，化肥农药减量增效工作初见成效。化肥农药施用量连续4年负增长，2020年水稻、小麦、玉米三大粮食作物化肥利用率达40.2%，农药利用率达40.6%，秸秆综合利用率、农膜回收率分别达到86.7%、80%。畜禽养殖污染防治水平持续提高，全国畜禽粪污综合利用率达到75%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%。

       但是，我国农业面源污染防治工作仍任重道远。一是源头防控压力大。第二次全国污染源普查结果表明，我国农业源污染物排放总量仍处于高位，农业源化学需氧量、总氮和总磷排放量分别占水污染物排放总量的49.8%、46.5%、67.2%，在维护国家粮食安全的背景下，农业面源污染防治工作的形势依然严峻。二是调查监测技术体系薄弱。目前尚未针对农业面源污染特点建立现状调查和环境监测标准规范，现有监测体系未充分考虑流域汇水关系、水土协同控制等，无法及时掌握农业面源污染状况和变化情况，难以系统性地开展农业面源污染负荷评估。三是缺乏多元主体共治共管的工作机制。农业面源污染防治需要政府及其管理部门、农业生产资料生产销售企业、农业生产主体的共同参与，目前缺乏有效的机制措施和可量化、可操作的考核评估体系。四是监管能力亟待提升。农业面源污染基层监管能力薄弱，缺少监管平台和监测数据，同时人才队伍建设欠缺，专业支撑保障能力薄弱，难以满足形势发展需要。

       农业面源污染防治有其自身的显著特征，现阶段我们既要认识到农业面源污染防治需要久久为功的长期性，更要意识到时不我待的紧迫性。在充分考虑工作基础、人员力量、实践经验等因素的前提下，坚持“突出重点、试点先行”的总基调，以钉钉子精神推进农业面源污染防治，逐步削减土壤和水环境污染负荷，以促进土壤和水环境质量改善，持续推进农业面源污染治理体系和治理能力现代化建设。“十四五”期间将重点推动以下4方面工作。

        一是识别重点监管对象，聚焦有限目标。农业面源污染来源多样、迁移过程复杂、区域差异明显，全面开展治理工作难度较大，现阶段要充分利用有限力量，识别重点监管对象、筛选重点区域，分区分类分阶段逐步开展。目前，农业面源污染问题的成因主要是化肥农药的过量投入和畜禽粪污的无序排放等，防治的关键在农田和分散养殖的污染源头。根据第二次全国污染源普查、地表水环境质量监测结果，通过系统分析农业污染源活动水平、污染物入河（湖）和地下水体风险以及受纳水体的敏感性等，开展农业面源污染负荷评估，划分全国农业面源污染控制单元，指导各地识别农业面源污染优先治理区域，明确治理次序。

        二是完善监督指导的技术体系，提升治理能力。农业面源污染具有分散性、广泛性、不确定性和滞后性等特征，导致监测难度较大，难以支撑农业面源污染治理监督工作。“十四五”期间通过“三大技术”（遥感、监测网络、信息技术）提升农业面源污染监测监管水平，通过遥感监测解决面源污染来源分散、广泛性的问题；通过完善地面监测网络和建设农业生态环境野外观测超级站，强化农灌退水监测，解决不确定性的问题；通过信息技术利用信息化管理平台、大数据等手段解决滞后性的问题。利用三大技术不断优化监测技术方法体系，构建完善天地一体化监测网络，优化空间布局，获取主要过程参数，实现连续监测，掌握农业面源污染时空演变规律特征。

        三是发挥各方主体作用，强化污染治理协同共治机制。农业面源分散，产业发展落后，需要部门之间、地区之间、政府和农民之间的多元协同合作。并且由于农业生产主体是农民，采用强制监管的措施很难达到预期效果，必须辅以有效的经济激励政策。为充分发挥政府引导作用，吸引农业中间组织和农户三方履行主体责任，通过引入专业技术管理体系，强化社会监督机制，实现由政府担责向市场分责推进，提高农业面源污染治理的实效性。同时，辅以生产税、环境税/补贴、政府资助以及排污权交易等手段，提升各级责任主体参与农业面源污染治理驱动力，推动建立政府、农业中间组织、农户多元主体协调配合的农业面源污染共治共管机制。

        四是落实责任，建立绩效考核评估机制。绩效评估是从考评手段监督指导农业面源污染防治工作开展情况和治理效果的有效办法。考虑到我国农业面源污染防治工作基础薄弱，首先在试点地区研究制定农业面源污染防治绩效考核办法，要因地制宜、实事求是，明确各地考核范围、指标、内容、方式等。以第二次全国污染源普查为基础，通过补充摸底调查数据，确定绩效评估指标和基数，评估治理措施实施前后污染治理效果，探索将环境质量改善状况作为农业面源污染防治绩效评估的主要依据。